La curva pericolosa di Armey: spesa pubblica e crescita

di Antonio Mele

Un concetto noto anche al grande pubblico é quello della curva di Laffer, ovvero la relazione a U inversa che esiste tra aliquote fiscali ed entrate fiscali. Un concetto meno noto é quello della curva di Armey , che prende il nome da un senatore repubblicano, Richard Armey, che per primo la popolarizzó nel dibattito sugli effetti della spesa pubblica. La curva di Armey mette in relazione la spesa pubblica e il tasso di crescita del PIL, ed ha anche essa una forma ad U rovesciata.

Con livelli di spesa pubblica molto bassi, lo Stato non é in grado nemmeno di garantire il rispetto dei contratti privati e la protezione dei diritti di proprietá, ed in tal caso la crescita é molto bassa. Con livelli molto elevati di spesa pubblica, i cittadini non hanno sufficienti incentivi a investire e produrre, poiché la tassazione necessaria a finanziare tale livello di spesa pubblica é esorbitante, ed anche in questo caso la crescita é molto bassa. É ragionevole ritenere che, partendo da un livello molto basso di spesa pubblica (ovvero il caso in cui il settore pubblico non é nemmeno in grado di garantire il minimo funzionamento dei mercati), un aumento di spesa sia positivo per la crescita. Altrettanto ragionevole é immaginare che, con livelli oppressivi di spesa pubblica, una sua diminuzione faccia aumentare la crescita. Pertanto esisterá un livello ottimo di spesa pubblica che massimizza la crescita del reddito nazionale. In particolare, tale livello risulta minore di quello che massimizza le entrate fiscali (ovvero il punto di massimo della Laffer Curve)

Giustificazioni teoriche

Mentre la curva di Laffer é un risultato teorico di molti modelli di tassazione ottima, la curva di Armey non ha una fondazione rigorosa generalmente accettata. Ma esistono vari modelli che spiegano come un eccesso di spesa pubblica possa essere negativo per la crescita. Possiamo dividere gli effetti della spesa in due filoni: quello dal lato dell’imposizione fiscale, e quello dal lato della spesa vera e propria.

E ancora, da un punto di vista dinamico, la spesa pubblica puó essere positiva per la crescita nel caso in cui sia complementare alla spesa privata (un caso é quello della tutela dei diritti di proprietá), mentre nel caso in cui sia sostitutiva puó rallentare la crescita. Un esempio di quest’ultimo effetto sono i generosi sussidi ad imprese in settori maturi, dove la ricerca e lo sviluppo sono nulli. In tal caso, il governo drena risorse dalle imprese piú produttive e tecnologicamente avanzate per distribuirle a imprese che in molti casi dovrebbero essere giá fuori mercato, mantenendole in vita artificialmente (pensiamo per esempio alla politica agricola europea). Non solo, ma incentiva la nascita di imprese proprio nei settori che ricevono sussidi, riducendo invece, tramite una maggiore pressione fiscale, gli incentivi al rischio in settori nuovi e ad alto contenuto tecnologico e innovativo.

Un effetto negativo della spesa pubblica sulla crescita si ha tramite fenomeni legati alla ricerca di consenso politico da parte di chi é responsabile della gestione della cosa pubblica. Una letteratura ormai praticamente sterminata (per il lettore interessato, rinviamo all’ottimo libro di Persson e Tabellini (2000) mostra come il fatto che cittadini e politici abbiano obiettivi differenti (il benessere della propria famiglia i primi, la rielezione e la massimizzazione del potere politico i secondi) renda la gestione della spesa pubblica inefficiente. Un esempio é il tristemente noto voto di scambio, ovvero la promessa di un posto di lavoro in un ente pubblico in cambio dell’appoggio elettorale e del voto dei cittadini. In tal caso, sorgono due tipi di inefficienza: la prima, prettamente economica, é che il posto di lavoro non va al lavoratore piú meritevole e adatto, ma a quello meno produttivo che renderá un servizio di bassa qualitá ai cittadini; la seconda, di profilo piú politico, é che un candidato che non sarebbe stato altrimenti eletto (per incapacitá o perché non gradito ai cittadini) riesce ad ottenere una carica politica, e pertanto prenderá decisioni sulle scelte di spesa future, probabilmente con lo stesso criterio clientelare.

Un altro esempio é il lobbying, ovvero la pressione esercitata sulle decisioni politiche da parte di gruppi minoritari ma particolarmente abili a far sentire la propria voce e a mobilitare risorse economiche e/o umane per il perseguimento dell’interesse del gruppo stesso. In tal caso, la lobby influenza la decisione politica indirizzandola verso un obiettivo favorevole al gruppo, anche se in contrasto con l’interesse della maggioranza della societá. L’elenco dei provvedimenti legislativi emanati dalle istituzioni italiane per favorire una determinata lobby richiederebbe pagine e pagine: dalle norme ipergarantiste nel mercato del lavoro, alle piú recenti rottamazioni, ai rinnovi contrattuali del pubblico impiego, ai continui ripianamenti di posizioni debitorie croniche di imprese statali decotte, ai piani di prepensionamento. L’elenco dei provvedimenti non presi o ridimensionati o addirittura annunciati e ritirati, sarebbe probabilmente altrettanto vasto (prendiamo l’esempio della liberalizzazione dei taxi, o il lancio dei fondi pensione, o la liberalizzazione delle licenze commerciali).

Evidenza empirica

La letteratura sulla relazione tra spesa pubblica e crescita economica include anche alcuni contributi di analisi dei dati. É interessante a tal proposito il meritevole lavoro di Tanzi e Schuknecht (2000) che, grazie a una minuziosa ricostruzione dei dati a partire dal diciannovesimo secolo, mostra come la crescita secolare della spesa pubblica abbia portato miglioramenti sociali ed economici abbastanza limitati, in particolare negli ultimi 35 anni. Se si eccettua una riduzione della disuguaglianza nei redditi (che non é detto sia sempre un risultato desiderabile, visto che la maggiore disuguaglianza ha anche effetti positivi, tramite i maggiori incentivi all’accumulazione di capitale umano), tutti gli altri indicatori socioeconomici che il loro studio prende in considerazione (quali per esempio tasso di crescita, accumulazione di capitale, inflazione, disoccupazione, speranza di vita, mortalitá infantile) non risultano essere particolarmente migliori in paesi con elevata spesa pubblica.

Vedder e Galloway (1998) sono forse i primi a interrogarsi sulla relazione tra spesa pubblica e crescita, e stimano un livello ottimale di spesa pubblica per gli Stati Uniti pari al 17.45% del PIL per il periodo 1947-1997. Stimano inoltre una Armey curve di lungo periodo (circa un secolo) che implica livelli ottimali di spesa pubblica attorno all’13%. In una comparazione di lungo periodo, vengono stimati i livelli ottimali di spesa pubblica per vari Paesi: Svezia 19%, Italia 22%, Danimarca 26%, Canada e Regno Unito 21%. In realtá la tecnica di stima nel lavoro soprammenzionato non pare particolarmente raffinata. Le stime ottenute vanno quindi interpretate con molta cautela.

Un recente studio di Schaltegger and Torgler (2006) cerca di stimare la curva di Armey nel sistema federale svizzero. I cantoni godono infatti di una forte autonomia fiscale, sia dal lato delle entrate che dal lato delle spese, e conducono la loro politica economica in modo autonomo, con pochissime possibilitá di intromissione da parte del governo federale. In tal modo, é possibile confrontare gli effetti della spesa sulla crescita in un campione abbastanza omogeneo rispetto ad altre caratteristiche. I risultati sono molto interessanti: la spesa pubblica corrente ha un effetto negativo sulla crescita, mentre la spesa per investimenti non ha nessun impatto. Gli autori pertanto deducono che i cantoni svizzeri si trovano sulla parte decrescente della curva di Armey.

La spesa pubblica puó inoltre spiazzare gli investimenti privati: Alesina, Ardagna, Perotti e Schiantarelli (2002) mostrano come questo effetto sia trasmesso tramite un aumento del costo del lavoro, che implica minori profitti e quindi un calo degli investimenti privati.

Infine, un fenomeno particolarmente importante da tenere in considerazione in un’analisi dinamica é la persistenza della spesa pubblica. In una societá democratica, il livello di spesa é ovviamente legato alle preferenze politiche dei cittadini. Alesina e Fuchs (2006) identificano quello che potremmo chiamare l’effetto Goodbye Lenin: le preferenze degli individui per una maggiore spesa pubblica sono molto persistenti, ovvero una maggiore spesa pubblica induce gli individui a preferire maggiore spesa pubblica. Pertanto, una volta generato un aumento, diventa molto difficile per un Paese democratico far diminuire la spesa. I due autori hanno testato questa ipotesi nel caso della Germania. Nel 1990, la riunificazione tedesca ha riunito sotto lo stesso governo coloro che avevano vissuto dalla fine della Seconda Guerra Mondiale rispettivamente sotto il capitalismo e sotto il comunismo.

É pertanto possibile testare se, nel nuovo sistema politico ed economico, coloro che hanno vissuto a lungo in un sistema comunista continuano a preferire un maggiore intervento pubblico nell’economia. Il lavoro riscontra come, anche controllando per i diversi incentivi economici a cui sono sottoposti dopo la riunificazione, e per le differenze di reddito, i cittadini dell’Est continuino sistematicamente ad essere piú favorevoli ad un maggiore interventismo statale. L’effetto é sostanzialmente piú forte nei soggetti piú anziani, che hanno vissuto sotto il regime comunista piú a lungo. Un loro calcolo reputa necessari tra i 20 e i 40 anni affinché la riunificazione elimini del tutto gli effetti del regime comunista sulle preferenze individuali. In parole povere, ogni volta che un governo decide di aumentare la spesa pubblica, sta generando due effetti: uno di medio periodo, che genera piú o meno crescita a seconda che ci si trovi a sinistra o a destra del picco della curva di Armey; e uno di lungo periodo sulle preferenze politiche degli individui, che genererá persistenza nel livello di spesa pubblica.

Irlanda: una lezione per il Belpaese

Le considerazioni esposte sopra sono interessanti per guardare al caso italiano. Tutti gli osservatori concordano sulla necessitá di ridurre la spesa pubblica per il risanamento del bilancio dello Stato. Se si ritiene che il livello della spesa pubblica in Italia sia nella parte decrescente della curva di Armey, tale taglio avrá anche effetti positivi sui desolanti tassi di crescita del nostro Paese. Per capire quale sarebbe l’effetto di un sostanzioso taglio della spesa pubblica nel nostro Paese, é interessante ricordare il caso irlandese (si veda a tal proposito Alesina e Perotti (1996)).

L’Irlanda nel 1985 aveva una spesa pubblica attorno al 55% del PIL (la spesa primaria, ovvero quella al netto delle spese per interessi, era del 40%, con un indebitamento quindi attorno al 15% del PIL!), mentre il rapporto debito/PIL era del 120%. La tassazione del reddito era fortemente progressiva, con un’aliquota marginale massima del 65%. Il caso italiano, quindi, non si discosta troppo da quello irlandese, se non nei dettagli, e nell’appartenenza all’UME (l’Irlanda aveva comunque un cambio legato allo SME). Il governo nel 1986 decise un drastico taglio della spesa e delle tasse: nel giro di 3 anni, la spesa primaria fu ridotta al 33% del PIL (ben 7 punti percentuali!), mentre il rapporto debito/PIL si ridusse al 90% in 5 anni.

La riduzione della spesa passó per il taglio dei trasferimenti, degli investimenti pubblici, dei salari (rinnovati ad un tasso molto inferiore all’inflazione) e del numero (circa il 10%) dei dipendenti pubblici, e della spesa sanitaria. Nel 1988, il governo passó a ridurre le aliquote fiscali, sia sul reddito che sulle imprese, per riparare ai danni del fallito aggiustamento del 1983 (quando un governo maldestro aumentó pesantemente la tassazione). Quali furono gli effetti macroeconomici di tale aggiustamento? Un tasso di crescita superiore di 2 punti percentuali a quello medio dei Paesi G7 nei due anni principali della manovra, e di circa 4 punti nei due anni dopo l’aggiustamento. Successivamente, il tasso medio di crescita dell’Irlanda é stato impressionante: dal 1985 al 2002 é crescita al 5,6% annuo. I tassi di interesse nominali e reali si ridussero sostanzialmente grazie alla credibilitá che i mercati accordarono alla manovra di aggiustamento. Grazie all’aumento del reddito disponibile e del valore di mercato della ricchezza dei cittadini, aumentarono anche i consumi privati (circa il 6% annuo durante l’aggiustamento). Il costo del lavoro per unitá diminuí di circa il 10%, aumentando cosí la competitivitá dell’Irlanda nel mercato globale e stimolando le esportazioni (grazie anche alla svalutazione monetaria).

   Dublin porto

Alla ricerca del tempo perduto

La situazione irlandese del 1985 non puó non richiamare l’Italia dei giorni nostri. Con una postilla: il lavoro di Alesina e Perotti é del 1996 (e giá i loro risultati erano noti agli addetti ai lavori da un paio d’anni). Questo significa che si sono persi almeno dieci anni in manovre e manovrine che, oltre a non stabilizzare il bilancio pubblico, hanno costantemente tenuto il tasso di crescita del Paese al di sotto del suo potenziale. Oggi l’Irlanda é una delle economie piú dinamiche dell’area Euro, mentre l’Italia languisce in una crisi di bassa crescita, bassa competitivitá ed elevata spesa pubblica. Sarebbe ora che si tentasse di recuperare almeno in parte il tempo perduto.

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